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建立健全法人治理结构 创新事业单位体制机制

时间:2015年03月11日 编辑:事登局 查看:正在加载..
  《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号,以下简称《指导意见》),对新形势下事业单位改革进行了全面部署,其中提出,今后5年完善法人治理结构改革方面要取得较大突破。如何深刻领会、全面贯彻中央关于事业单位改革精神,按照统一部署,切实推进事业单位法人治理结构建设,是我们面临的一项重大任务。结合学习《指导意见》精神,我就建立健全事业单位法人治理结构谈几点看法。
  一、   什么是事业单位法人治理结构
  治理结构一般指治理的机构、体系及其内在控制机制,通常由决策层、执行层和监督层组成。我们理解,事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标,实行举办权与管理权分离,以决策层及其领导下的管理层为主要架构,由一系列激励和约束机制组成的制度安排;核心是建立不以举办权为基础的决策机制,实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调;关键是引入事业单位外部人员主要是服务对象参与决策和监督;目的是确保事业单位公益属性,有效解决公益服务的公平和效率问题。  
  建立健全法人治理结构是国外公益服务机构治理的普遍做法。在我国,公司法人治理结构已实践多年,取得比较成熟的经验。事业单位法人治理结构与其相比,有相似之处,也有本质区别。相似之处是治理结构基本架构以及决策、执行和监督机制,接受法律和政府监管等方面;本质区别主要是:在属性上,前者是公益属性,法人使命是公益服务,后者是财产属性,法人使命是公司营利;在理念上,前者围绕公共利益,最大限度弱化所有权概念,后者围绕财产所有权,依资本大小决策;反映到组织设计上前者决策层中要体现利益相关者的职责、权益,后者则主要体现所有者利益。
  建立健全事业单位法人治理结构,是我们对发达国家非营利机构治理实践经验的有益借鉴,是对我国相关改革实践的深刻总结,是对事业单位发展规律探索的理论成果,是创新事业单位体制机制的制度安排,对我国事业单位改革和发展、经济社会发展全局必将产生重大而深远的影响。
  二、   建立健全事业单位法人治理结构的重要意义。
事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。建立事业单位法人登记管理制度后,全国事业单位基本在各级登记管理机关登记为法人。建立健全法人治理结构,是推进事业单位改革的重要内容,是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施,具有重要的理论意义和实践意义。
一是建立健全法人治理结构,有利于转变政府职能,实现政事分开、管办分离,落实事业单位法人自主权。在计划经济时代,事业单位是政府的附属物,政事不分,没有自主权;在社会主义市场经济条件下,事业单位要成为独立法人,必须实现政事分开、管办分离,政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理,不再直接行使对事业单位的具体管理权,而是通过委派理事参与决策,监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动;事业单位建立法人治理结构,直接拥有法人自主权,独立决策、执行,落实用人权、用工权和分配权,真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体,从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。
二是建立健全法人治理结构,有利于规范事业单位行为,强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性。举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务,不断满足人民群众和经济社会发展的需要。当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题,主要原因是,在目前的体制机制下,事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好,难以兼顾相关各方利益,容易产生内部人控制等问题,偏离公益目标。通过建立健全法人治理结构,引入外部理事,在决策和监督中体现各方利益,能更好地规范事业单位的行为,保证其公益属性的实现。
三是建立健全法人治理结构,有利于加强对事业单位的监管。一直以来,对事业单位的监管主要来自政府和举办单位,它们同时也行使事业单位决策职能,既当裁判员又当运动员,监管很难落实,监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构,政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责,政府和举办单位把直接管理权交给事业单位,可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管,有效解决“只管脚下、不管天下”的问题;同时,事业单位通过健全自我约束机制,加上有事业单位外部人员参与监督,可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。
四是建立健全法人治理结构,有利于完善事业单位运行机制、提高效率、增强活力。目前,事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题。建立健全法人治理结构,政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策,可以有效实现决策的民主化和科学化;同时,事业单位可以更好地行使法人自主权,建立好激励机制,有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性,激发内部活力,做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。
五是建立健全法人治理结构,有利于实现事业单位投入主体多元化,推进构建公益服务新格局,促进公益服务市场健康发展。实现政事分开,管办分离,使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体,能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别,有利于促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位“行政化”等问题,有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性,促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。
三、事业单位法人治理结构的主要内容
建立健全法人治理结构的范围,主要是面向社会提供公益服务的事业单位,重点是教育和医疗卫生事业单位,其他事业单位根据提供公益服务的性质、特点、服务对象以及与人民群众关系的密切程度考虑是否建立。不宜建立法人治理结构的事业单位,继续完善现行管理模式。事业单位法人治理结构的主要内容包括:
一是建立组织架构。决策层、监督层和执行层是治理结构的基本组织形式。决策层的主要形式是理事会,也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会是事业单位的决策和监督机构。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等特点,兼顾代表性和效率,合理确定理事会的构成和规模。理事会的组成和决策是建立健全法人治理结构的核心内容,必须充分体现事业单位的宗旨和属性。首先,确定理事会的构成。一般分为三部分,即政府和举办单位代表、服务对象和其他方面代表,以及事业单位代表,前两者为外部理事。外部理事应占理事会多数,比较理想的构成是各部分均为1/3,任何一方均不占多数,防止任何利益方垄断理事会的决策权;其次,明确理事的产生方式。代表政府部门或相关组织的理事,一般由政府部门或相关组织委派;代表服务对象和其他利益相关者的理事,原则上推选产生,宜推选与事业单位服务有较直接、较稳定关系的服务对象,并兼顾理事履行职责必备的道德水平、能力素质、知识结构和责任意识。事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事;再则,确定理事会的决策方式。理事会决策采取“票决制”,外部理事和内部理事一人一票,不设权重差别。也可以单独设立监事会,负责对理事、管理层人员履行职责等情况进行监督。管理层是理事会的执行机构,由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。事业单位行政负责人由理事会任命或提名,并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名,根据不同情况可以采取不同的方式。

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